吉林市中级人民法院
吉林铁路运输法院
二〇二〇年三月一日
前言
2019年,吉林市两级法院和吉林铁路运输法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标,坚持司法为民、公正司法。为进一步促进依法行政,忠实履行宪法和法律赋予的职责,推动行政审判工作全面提升,切实保障行政相对人的合法权益,继续保持行政审判与行政执法的良性互动,人民法院对全市行政机关涉诉行政案件所反映出行政执法工作存在的问题进行了梳理和分析,并结合行政审判工作实际,对新形势下如何促进依法行政提出了一些意见和建议,希望能够为推进政府依法行政,加快法治吉林建设尽绵薄之力。
一、2019年全市行政机关涉诉行政案件的基本情况
2019年,全市法院共受理行政案件2437件,审结2400件。其中一审诉讼案件收案708件,结案678件;二审诉讼案件收案186件,结案183件;行政非诉执行案件收案1543件,结案1539件。案件涉及城乡建设、国土资源、社会保障、安全生产、公安、规划、卫生等多个行政管理领域,涉诉行政机关包括吉林市人民政府和所辖县(市)区、乡镇人民政府及相关职能部门和法律、法规授权的组织。从行政行为类型来看,涉及行政征收、行政处罚、行政许可、行政裁决、行政强制、行政登记、行政确认、信息公开等多个类型。
2019年,全市行政机关(包括法律、法规授权的组织)涉诉行政诉讼案件中,被判决撤销、确认违法的168件,一审行政机关败诉率为18.83%。
二、行政机关败诉率及败诉案件原因分析
随着法治政府建设的推进,全市行政机关在依法行政意识、执法水平以及应诉能力方面均有了较大程度的提高。但是从行政审判实践来看,个别行政机关在行政执法中仍存在一些不容忽视的问题,还需进一步改进和提高。通过对涉诉行政案件的调研、统计分析,行政机关败诉原因主要有以下几个方面:
(一)证据意识不强。从2019年败诉情况看,行政机关因事实证据问题被判败诉案件数约占败诉案件总数的33.93%,主要表现在未充分履行调查核实职责,认定事实不全面,主要证据不完整;证据意识淡薄,不注重收集和固定证据;遗漏应当处理的事项或答复内容与申请内容不符;未在行政诉讼法规定的举证期限内提交证据,依法被视为没有证据等情形。比如,(2018)吉02行初59号。(土地管理部门依法为原告国电公司核发的《国有土地使用证》和林业管理部门存档的集体林地及权属发生重合,与第三人产生争议。在争议土地上存在生效且重叠的权属证明,且土地管理部门认为其发证行为符合法律规定的情况下,应对发放权属证明的行政行为进行纠正,龙潭区人民政府径行作出争议处理决定。所作的行政处理决定认定事实不清,证据不足,不利于保护争议双方当事人的合法权益,故被法院判决败诉。)
(二)适用法律、法规错误。此类案件占全部败诉案件的13.69%。具体表现为:1.下位法的规定不明确时,并未依照上位法规定理解,而是自行对下位法进行理解,导致因适用法律错误而败诉;2.行政行为缺乏法律依据,或者行政行为与其引用的法律法规不符。例如:(2019)吉02行终159号。(原告谭某以居民身份证记载的出生年月申请办理特殊工种(井下)提前退休。舒兰市人社局对谭某提前退休申请予以审核,并以《国营企业劳动合同制工人录用审批表》中记载的原告出生年月作为原告档案中最先记载的出生时间,依据劳动和社会保障部(1999)8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工年提前退休有关问题的通知》的规定认定谭某未达申请提前退休年龄,口头告知谭某不予办理退休。本案中原告谭某的档案记载问题存在极特殊性,谭某居民身份证年龄与首份明确记载出生日期的档案年龄相差六年,而该六年的年龄差异在劳动者最初参加工作时的身体和劳动能力状态中体现得较为明显。综合谭某的档案材料和实际工作情况,档案材料记载存在的问题亦比较明显。故法院判决舒兰市人社局为谭某办理退休审批的初审事宜并上报审批机关。)
(三)违反法定程序。此类案件占全部败诉案件的19.64%。依法行政不仅要求实体公正,而且要求程序公正,违反法定程序作出的行政行为即使结果正确也要被判决撤销或者确认违法。实践中一些执法部门在执法过程中随意简化程序或者不遵守程序的现象比较突出,因违反法定程序导致行政机关败诉的案件约占败诉案件总数的26%。认定“程序轻微违法”的标准有三方面:①程序违法是否损害原告重要的程序权利,一般是指获得告知权、陈述申辩权、要求回避的权利、参加听证的权利、举证的权利;②程序违法是否影响证据形成;③程序违法是否导致原告实体权利减损。例如:2019吉7102行初11号。(原告王某与第三人荆某因发生纠纷互相殴打,在江北分局对原告作出《行政处罚告知笔录》后的4分钟,即作出了行政处罚决定,且无任何证据证明履行了复核程序,告知了复核结果,实质上使当事人的陈述申辩权流于形式、没有复核程序。本院认为陈述申辩权是治安管理处罚中违反治安管理行为人所享有的一项重要权利,法律设定陈述申辩权的重要目的是在作出行政处罚决定前实施法律救济,给行为人一个申辩的机会,也给行政机关一个充分听取行为人陈述和申辩以防止执法错误的机会。鉴于此,可以认定江北分局实际剥夺了原告王某的陈述申辩权,程序违法。)
(四)不履行法定职责。绝大多数行政机关能够做到依法履职尽责,但仍有少数行政机关在履职过程中存在瑕疵。因未履行职责或履职不及时、不全面导致败诉的案件约占行政机关败诉案件总数的32.74%,主要表现在行政机关代收邮件及文件分类管理的内部工作制度不规范,导致相对人申请履行法定职责的信件出现内部流转问题;行政机关提交的证据仅能证明依据相对人的申请开展了相关工作,达不到证明行政机关已经及时、全面、准确履行法定职责的程度。例如:(2019)吉02行终36号。(被告磐石市市场监督管理局依据申请,为磐石市某公司办理了注册登记,原告武某为该公司法定代表人、执行董事、经理,公司为武某独资企业,注册资本100万元。2018年武某知晓此事后,向磐石市市场监督管理局提出丢失的身份证被他人冒用,工商登记并非自己申请,要求该局撤销以武某为法定代表人的公司登记,磐石市市场监督管理局收到武某的反映和申请后,未作处理。本案中,磐石市某公司申请办理公司登记,提供了虚假材料,虽然申请人对申请文件、材料的真实性负责,但磐石市市场监督管理局在知晓申请人提供虚假材料的情况下,有义务和责任依照《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条的规定作出处理。就本案情况而言,磐石市某公司申请公司登记提供的出资人、法定代表人材料虚假,属于情节严重,该登记应当予以撤销。被冒用身份的人要求行政登记机关撤销错误工商登记,是履行职责之诉,登记机关有义务重开行政程序,纠正错误。)
三、行政机关在执法及应诉中存在的其他问题
新《行政诉讼法》明确将“解决行政争议”作为立法宗旨,这是对人民法院行政诉讼功能的最新要求。人民法院积极践行新《行政诉讼法》的立法精神,进一步提升行政纠纷实质化解水平,减少程序空转。但在没有败诉的行政诉讼案件中,个别行政机关在诉讼过程中,仅仅针对于诉讼本身,而不考虑深层次的社会矛盾解决,没有实现法律效果和社会效果的有机统一。
(一)行政应诉能力和水平有待加强,行政机关负责人出庭应诉机制仍需深化。行政机关负责人出庭应诉制度作为行政审判体制机制改革的重要抓手,在实质性化解行政争议、提升行政机关依法行政水平、推动法治政府建设等方面具有明显优势。我市涉诉行政机关(除市、县(市)区政府外)基本上均有过行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人出庭率11.84%。但行政机关在应诉中仍存在如下问题:一是市、县(市)区级政府负责人出庭应诉率一直在低位徘徊,市政府为被告的案件中始终无负责人出庭应诉。二是有些行政机关负责人对待出庭态度消极、应付了事,在法庭上不发言,不参与庭审,不做沟通化解工作,不能起到负责人出庭应有的作用。三是有的行政机关负责人不出庭也不向法庭提交书面情况说明,有的行政机关工作人员也不出庭,仅委托律师出庭。如郭某诉吉林市人民政府、吉林市船营区人民政府征收行为违法一案,被告船营区人民政府仅委托非公职律师应诉,严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定。
(二)司法建议未得到行政机关充分重视,回函反馈率低。人民法院对经济建设、社会发展建设和行政执法中的重大法律适用问题进行深入研究后,就可能存在的法律风险提出司法建议,为党委和政府科学决策建言献策。2019年,人民法院针对行政案件共向我市行政机关发出司法建议95份,司法建议反馈率仅55.79%。行政机关应持续推进司法建议反馈机制的落实深化,使司法建议在预防法律风险、修补管理漏洞,推动行政机关依法行政方面的作用得到进一步发挥。
(三)在行政应诉工作中怠于履行相关义务。本院在审理郭某诉吉林市人民政府、吉林市船营区人民政府征收行为违法一案中发现,船营区人民政府在行政应诉方面怠于依法履行义务,接收司法专邮法律文书部门与负责应诉部门衔接不够,造成不能在法律规定的期限内提交答辩状及相关证据,在之后的工作中直接拒收司法专邮。作为县级人民政府,理应依法办事、依法行政,积极履行应诉义务,而船营区人民政府在此方面的做法明显违反法律规定。这样明显不利于法律的执行,也没有认真履行应诉义务,不便于树立良好的法治政府形象。
(四)基层行政执法水平不足,败诉情况严重。基层行政执法是行政执法体系中最为基础、执法活动最多,也是执法能力最为薄弱、引发行政争议最多、败诉案件最为集中的环节,是推进依法行政的重中之重。围绕优化政务环境,深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革,推进基层综合执法体制机制改革,落实新颁布的《吉林省优化营商环境条例》,不断优化县级人民政府所属部门的权责清单,推进执法权限和力量向基层延伸和下沉,切实改变基层治理多头执法、多层执法和执法标准混乱的问题。加大学习和培训力度,不断增强基层一线执法人员的法律素养和法治意识,树立合法合理、遵守法定程序、公平正义、公开诚信、履职尽责的意识。
四、预防和化解行政争议的建议
党的十九大描绘了2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。2019年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》,这对法治政府建设和行政审判工作提出了新的更高要求。行政审判与国家法治建设尤其是法治政府建设联系最为紧密,直接反映依法行政的水平,直接衡量公民权利的保障程度。为进一步规范行政行为,助推法治政府建设,人民法院在对涉诉案件情况认真分析基础上,特提出如下建议:
(一)进一步巩固和发展行政与司法的良性互动机制,建立多元化预防和化解行政争议机制。行政审判与法治政府在国家治理体系中虽然分工不同,但目标同一,相辅相成。近年来,各级人民法院坚持定期发布行政审判白皮书,各基层人民法院继续针对各县(市)区人民政府涉诉案件情况发送司法审查报告,切实起到了有针对性的个性化法治体检报告的作用。通过《行政审判白皮书》《司法建议书》与我市行政机关建立了多种形式的良性互动载体和机制,行政机关首长出庭应诉率显著提升,行政机关应诉能力亦明显提升,但也应看到还同国务院办公厅《关于加强和改进行政应诉工作的意见》、吉林省人民政府《吉林省行政应诉办法》的要求存在差距,各区域发展还不平衡,且良性互动的深度和广度还不够,行政与司法形成合力共同预防和化解行政争议的作用有待于进一步发挥。
(二)进一步加强政府司法行政工作,充分发挥行政复议功能和作用。行政机关的司法行政部门是处理行政复议案件、监督行政执法和出庭应诉的重要机构,是法院和行政机关沟通联系的桥梁和纽带,所以司法行政部门的建立健全和队伍素质的提高是政府法治建设的重要抓手。且行政复议是纠正错误行政行为、实质性化解行政争议的主渠道。但目前我市政府司法行政工作还比较薄弱,司法行政部门的复议、监督职能也没有充分发挥,其与行政机关之间的沟通还不够通畅,为此建议各级政府进一步加强司法行政部门的建设,充分发挥其层级纠错的功能和作用,力争将更多的行政争议有效化解在行政程序之中。
(三)牢固树立依法行政的观念,继续大力倡导行政首长出庭应诉。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,坚持依法行政,严格依法办事,是党的执政能力建设的重要方面。行政机关及其工作人员要带头尊法学法守法用法,这直接关系到人民群众合法权益的保护,关系到国家和社会的和谐稳定,关系到党和政府的形象和执政基础。为此,政府各部门要加强对行政执法人员的监督和培训,牢固树立依法行政的观念。行政首长出庭应诉是为政府、为行政机关行使公权力负责任的表现,是维护行政机关良好形象的需要。为此建议,倡导和鼓励行政首长尽可能出庭应诉,并使之形成常态、长效、主动性机制。
(四)加强政务公开、政府信息公开工作,提高政府工作的透明度。新修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》自2019年5月15日起施行,这是该条例实施11年来的首次修订。新的条例对政务公开、政府信息公开工作提出了新的更高要求,行政机关应坚决贯彻落实党中央、国务院关于全面推进政务公开的指示精神,积极回应人民群众对于政府信息公开的需求。要以贯彻执行新修订的条例为契机,坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则,凡是能主动公开的一律主动公开,切实满足人民群众获取政府信息的合理需求。同时要防止有的申请人不当行使申请权、超出行政机关公开政府信息的能力,影响政府信息公开工作的正常开展。
(五)规范执法文书明理释法内容,奠定诉源治理普法基石。各类行政处罚及行政确认案件中,均存在因执法文书内容不够明确造成行政相对人对行政行为产生误解的情况,或因事实与理由过于简短说理不详,或因法律适用仅标注法条引用不明。由于行政机关在执法文书中并未努力履行详尽告知义务,致使行政相对人直至起诉之时仍未知晓行政行为的理由,给行政案件的审理增加了难度和负担。行政行为的做出关乎行政相对人的切身利益,希望日后政府各部门做好执法文书明理释法工作,将普法做到案前,减少诉累。
法治政府由法律产生,行政权来源于法律并受制于法律,受法律监督,对法律负责。而法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。各级政府在依法治国中要起到引领和示范作用,并且要通过加强法治政府建设,来提升依法行政水平。随着全市行政机关行政执法水平及应诉能力的逐年上升,全市法院将开启行政审判工作新局面,领航依法治市新征程,助推法治政府建设取得新成效。
结语
2019年,吉林市两级法院和吉林铁路运输法院在提升行政审判质效、破解行政审判难题、助力法治政府建设中取得了可喜成绩,积累了较为丰富的经验。2020年,人民法院将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,不断改进和完善行政审判服务保障经济社会发展的方式方法,不断提高化解行政争议和服务人民群众能力水平,妥善审理涉民生行政案件,依法平等保护市场主体合法权益,不断提升服务国家治理体系和治理能力现代化建设需求,为吉林全面振兴全方位振兴提供坚强司法保障!
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2020-10-31 16:38:39
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